今年3月29日，省十二届人大常委会第三十二次会议批准了《雅安市新村聚居点管理条例》（以下简称《条例》），标志着雅安第一部实体性地方法规“诞生”。自2015年12月3日省人大常委会批准雅安行使地方立法权以来，雅安市人大常委会坚持地方立法工作首先要围绕“4·20”芦山强烈地震灾后重建这一雅安最大的特色来开展，在坚持问题导向、效果导向、引领导向的立法实践与探索中积累了一些有益的经验。
一、夯实基础，切实做好《条例》起草准备
地方立法对雅安而言是新生事物，市人大常委会围绕加强立法能力建设、提高地方立法质量，努力夯实地方立法工作基础。
建立地方立法工作机制。在市委的大力支持下，市人大常委会增设市人大法制委作为地方性法规案统一审议机构，明确常委会法工委为立法服务机构，充实配备立法工作人员。组建地方立法咨询专家库，建立覆盖县（区）的法制工作联系点。制定出台了市人大及其常委会立法条例及一系列立法配套制度，建立起市委领导、人大主导、政府主体、各方参与的地方立法工作机制，确保地方立法于法有据、有章可循。
开展地方立法理论研究。市人大常委会深入开展了灾后重建新村建设与管理立法调研，围绕新村管理立法中的重点问题提前组织开展立法理论研究，形成了《城乡建设管理的雅安探索—“4·20”灾后重建新村聚居点管理的地方立法思考》调研文章。该文获四川省“治蜀兴川”法治论坛一等奖，并被省市有关媒体刊登。该文从新村聚居点管理地方立法的必要性、可行性、主要制度设计、需要关注和解决的问题等方面进行了充分论证，为《条例》的起草指明了方向。
督促政府做好地方立法准备。市人大常委会及时听取审议了市政府关于地方立法准备工作情况的报告，促进了市政府下大力气做好立法保障，配齐配强政府法制部门领导班子，并增加行政编制2名，充实立法力量；增聘7名法律顾问，充实市政府法律顾问团力量，充分发挥政府法律顾问在立法中的智囊作用；组织市、县（区）两级政府法制部门同志分两期赴中国政法大学参加立法能力提升专题培训；安排财政全力保障地方立法工作经费，保证立法工作资金需求。
二、明确选题，充分彰显地方立法特色
立法选题关系到地方立法的方向和质量。市人大常委会依据地方立法权限，在深入调查研究、广泛征集立法建议、充分开展立法论证的基础上，立足于解决发展中最紧迫、最重要的现实问题，明确将灾后重建新村聚居点管理作为雅安第一部实体性地方法规选题。
围绕新村管理立法，是总结重建新路成功经验的客观需要。 “4·20”芦山强烈地震灾后重建，雅安走出了一条“中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与”的重建新路，开启了重大自然灾害恢复重建由中央直接安排部署为主转为地方负责制的国家试验。三年艰苦卓绝的重建实践中，雅安市按照中央统一部署，积极探索重建新机制，摸索出了自建委、自管委、公约管理等自我服务性机制，充分发挥灾区群众在新村建设和管理中的主体作用，取得令人瞩目的成绩，得到了中央、省委的充分肯定。及时总结重建工作新机制，并将其上升为地方性法规，对国家有效应对重大自然灾害、地方有序开展灾后重建和后续发展，具有十分重要和深远的意义。
围绕新村管理立法，是巩固提升重建成果的迫切需要。“4·20”芦山强烈地震灾后重建中，雅安建成新村聚居点232个，农村居民生产生活条件得到极大改善，但适度聚居不仅带来了空间结构的改变，也带来了生产生活、社交方式、社会治理等方面的转变，特别是群众由散居变成聚居后，在房屋风貌控制、公共设施维护、环境卫生治理等方面的问题和矛盾凸现。通过法治化手段规范新村聚居点管理，调动村民参与聚居点的服务和管理，引导居民养成好习惯，形成好风气，是当前必须面对和解决的问题，也是巩固和发展灾后重建成果的迫切需要。
围绕新村管理立法，是通过立法推进新村建设的有益探索。社会主义新农村建设是党和国家推进现代化进程的重大历史任务，党的十八届五中全会提出要提高社会主义新农村建设水平，开展农村人居环境整治行动，建设美丽宜居乡村。省委也强调，要从战略全局高度认识新农村建设的重大意义，加快建设“业兴、家富、人和、村美”的幸福美丽新村，让广大农村群众住上好房子、过上好日子、养成好习惯、形成好风气。新村后续管理是新农村建设的一个重要内容。当前，针对新村管理还没有系统的专门立法，可供适用或参照的条文散见于一些法律法规和规范性文件中。《条例》有些条文规定弥补了我国法律空白，不仅为我市新村聚居点管理提供了法律依据，也为全国、全省推进新农村建设，实现聚居点的管理立法提供了参考蓝本，迈出了探索性步伐。
三、形成合力，扎实开展《条例》起草工作
《条例》从立项到公布历时一年，整个立法过程严格按照法规立项、调研起草、论证、审议、公民有序参与的立法途径有序推进，确保这部实体性法规不抵触、有特色、可操作。
精心起草《条例》草案。政府充分发挥主体作用，成立了由分管副市长为组长的起草小组，从市政府法制办、市民政局、市综合执法局等部门抽调力量，并聘请四川农业大学文法学院的专家教授参与起草，为《条例》草案的起草提供了强有力的保障。起草小组历时3个月形成一次审议稿，经市政府常务会议审议并原则通过。人大充分发挥主导作用，《条例》草案起草中，市人大法制委员会及常委会法工委、农业工委提前介入，全程参与和指导督促调研起草工作。
广泛征求社会各方意见。为使《条例》充分体现人民意志，市人大常委会委托基层人大广泛征求全体人大代表，基层相关部门，乡镇、村、组和新村聚居点自管委、居民代表的意见建议，共收集修改意见建议近百条。市人大常委会多次赴县（区）35个新村聚居点开展实地调研，广泛征求新村聚居点群众意见。市人大法制委员会还举行了专家论证会，组织法学教授、律师、行政机关法制工作者、立法专家库专家23人对《条例》草案进行了逐字逐句逐条的研讨，共收集80余条修改意见建议。在此基础上，市人大常委会两次召开全体会议审议《条例》草案，收集整理常委会组成人员提出的涉及26个条文的意见建议28条，并依据社会各方意见对《条例》草案进行了14次较大幅度的修改完善。
积极争取上级人大的支持。《条例》作为全省为数不多的创制性地方性法规，从立项之初便得到省人大常委会的密切关注。针对《条例》草案中有争议的难点部分，省人大法制委、常委会法工委领导带领调研组，专程来雅深入新村聚居点进行立法调研。省人大法制委、常委会法工委领导还带领雅安市人大法制委员会、常委会法工委相关人员专程赴全国人大汇报《条例》草案的立法情况，就《条例》草案的存疑咨询意见。全国人大常委会法工委法规备案审查室、经济法室、国家法室、民法室等6个委室的领导和立法专家对雅安的地方立法工作给予了充分肯定，认为《条例》草案立足雅安地震灾后重建成果巩固和新村聚居点管理实际问题，选题新颖、针对性强，具有鲜明的雅安特色，对新农村建设和管理进行地方立法具有探索和开创意义。省人大常委会组织对设区的市地方性法规草案开展专题调研，在全省是第一次；省人大常委会对设区的市地方性法规草案到全国人大常委会进行专题汇报，在全省是第一次；全国人大在立法法赋予设区的市地方立法权后听取设区的市具体法规的立法情况，指导帮助设区的市研究解决立法中的具体问题，也是第一次。
四、广泛宣传，努力营造《条例》实施氛围
引导社会舆论、凝聚各方共识，是保障地方法规顺利实施的关键。市人大常委会精心组织《条例》宣传，积极营造《条例》实施良好舆论氛围。
切实做好新闻宣传。市人大常委会研究室积极开展宣传策划，牵头制定并印发了《条例》宣传总体方案，明确了宣传的时间、重点和方式，成立了以市人大常委会主任为组长，市委常委、宣传部部长和常委会分管副主任为副组长，市级有关部门为成员单位的宣传工作领导小组，明确了责任分工，提出了工作要求。市人大常委会于今年4月6日召开了《条例》新闻通气会，邀请新华社、中新社、光明日报、中国日报、中央人民广播电台、国际在线等21家中央、省、市媒体参加，市人大常委会法工委精心准备了《条例》宣传新闻素材，汇编成册，向到会媒体发放。新闻通气会后，还组织参会媒体记者赴芦山、荥经两县新村聚居点开展现场采访。从报道情况看，新闻媒体就《条例》制定的背景、目的、意义、主要内容及特色亮点等进行了全面而广泛的宣传。
督促做好实施准备。市人大常委会督促市政府加强《条例》实施的统筹领导，要求市、县（区）将《条例》的贯彻实施作为《推进芦山地震灾区实现五年整体跨越七年同步小康目标实施意见》的重要内容；同时，要求在《条例》7月20日正式实施前，制定出台相关配套性文件和实施方案，并选择一些基础条件好的新村聚居点，统筹做好《条例》实施前的试点，强化《条例》的宣传培训，为《条例》在全市范围内的全面实施积累经验。下一步，市人大常委会将听取审议市政府关于贯彻实施《条例》准备情况的报告，并适时对《条例》实施情况进行执法检查。(研究室)