灾后重建展现新村新貌 地方立法护航自建自管
——雅安市新村聚居点管理的立法之路
2017年1月8日，在雅安市第三届人民代表大会常务委员会第四十三次会议上，《雅安市新村聚居点管理条例（草案）》以全票获得通过（以下简称《条例》）。2017年3月29日，四川省第十二届人大常委会第三十二次会议批准了该《条例》。《条例》已于4月1日公布，并将于2017年7月20日起施行。该《条例》是雅安市获得地方立法权后制定的第一部实体性法规，同时也是市人大常委会制定的第一部地方性法规。
向全国人大汇报《条例》
一、新村聚居点管理呼唤地方立法
“4·20”芦山强烈地震后，经过三年不懈努力，灾后重建任务已基本完成，雅安新农村建设发生了翻天覆地的变化，实现了跨越式发展。随着三年重建任务的完成，有效地加强新村聚居点的管理，如何使我市新村聚居点在建设好的基础上能够巩固好、发展好，成为摆在我们面前亟待解决的一个严峻课题。灾后重建的成功经验和做法，为新村聚居点的管理奠定了坚实的基础。贯穿于重建全过程的群众主体作用的发挥、自建委转变为自管委，实现了聚居点建设与管理的有效衔接，群众继续对聚居点实施自我管理、自我服务，在新村聚居点管理中发挥了重要作用；政府规范与村规民约的相互结合，新村管理与产业发展的相得益彰，推动了聚居点在更高水平上不断实现和完善自主管理和自我发展。但是，我们也应该看到，快速推进的新村聚居点建设步伐大大超越了当前我市农村生产力发展水平，农村居民的生活习惯还不能适应新的聚居生活方式，新村聚居点管理相关主体关系尚未理顺，管理方式需要进行相应调整，聚居点公共运行管理经费缺乏制度保障，自主管理委员会职能作用发挥参差不齐，可持续性面临考验。如何巩固好、利用好重建成果，解决好新村聚居点管理中面临的种种复杂问题，实现对新村聚居点有效管理，使农村居民尽快融入新农村的生活，真正实现省委王东明书记提出的“住上好房子，过上好日子，养成好习惯，形成好风气”的目标，是我市在今后一个时期面临的一项迫切任务。对新村聚居点实施有效管理，首先要做到有法可依，于法有据。依照立法法的规定，我市灾后重建新村聚居点管理属于城乡建设与管理的范畴，但当前的法律法规对此没有全面的规定，缺乏系统的专门立法，这就给我市的地方立法提出了严峻的课题。为此，立足于我市新村聚居点管理的需要，制定符合我市新农村建设与管理的地方性法规，是调整和解决我市新村聚居点各种复杂矛盾关系的重要手段，是巩固和发展灾后重建成果的重要载体，非常必要，也非常及时，具有十分重要的现实意义。
天全县始阳镇新民村
二、坚持依法立法、民主立法、科学立法
《条例》从立项到公布历时一年，其间经历了市政府起草，市人大常委会一审、二审，向市委常委会汇报，市人大常委会表决通过，省人大批准等六个阶段，形成书面材料上百余份，在整个立法过程中坚持了严格依法立法、民主立法、科学立法，确保我市第一部实体性地方法规“不抵触、有特色、可操作”。
——严格遵循法定权限，依照法定程序
2016年2月，在确定我市第一部实体性地方性法规立项之初，法制委、法工委就针对新村聚居点管理立项是否属于立法法赋予的地方权限范围进行了认真分析研判，及时向省人大法制委、常委会法工委汇报，听取他们的意见，统一思想认识，最终得以确认。严格按照法定程序开展立法活动，是实施法治的重要要求，对于保障立法权的行使，规范立法活动，保证立法质量至关重要。围绕服务灾后重建大局，适应新村聚居点管理的迫切需要，市人大常委会主任李伊林同志要求《条例》在本届人大换届前出台，时间紧、任务重，同时也是对我市立法工作时间短、立法经验少的年轻立法团队一个严峻考验。为确保我市第一部实体性地方性法规的质量，首先要按照立法法的规定，严格依法立法。时间虽短，但严格按照法规立项、调研起草、论证、协调、审议、公民有序参与的立法途径，做到了法规案的准备、法规案的提出、法规案的审议、法规案的表决、法规案的公布的各个程序有序推进。通过立法行为的规范，为人民群众参与立法提供了广泛的途径，从而充分保障人民意志的体现。草案在各个阶段、各个程序共汇聚各方面建议意见数百余条。
——采取多种方式、广泛汇集民意
１.委托基层人大广泛征求全体人大代表、基层相关部门、乡镇、村、组和新村聚居点自管委、居民代表的意见。除了将草案文本发送到上述范围征求意见外，还要求各县（区）人大法制工作联系点就条例草案召开代表和社会各界的座谈会，征求人大代表及基层社会各界的意见，共收集到修改意见和建议近百条，主要集中在条例适用范围、县、乡、村与新村聚居点的关系、经费管理、法律责任等方面。
２.启动立法专家论证会。2016年9月9日，市人大法制委委员会举行了专家论证会。会议组织了法学教授、律师、行政机关法制工作者、立法专家库专家共23人，对法规草案进行了逐字逐句逐条的研究和探讨，共收集到了近80余条修改意见。
３.广泛开展实地调研。2016年４月—７月间，市人大常委会副主任吴志君带领法制委、法工委、农工委以及相关法律专家开展了大量的前期调研，实地走访了全市８个县（区）共35个新村聚居点，采取走村入户、实地考察、召开调研座谈会等形式，就新村聚居点的现状、管理模式、存在的问题、制约管理的瓶颈等方面进行了深入调研。为了更好地了解和学习借鉴新村管理工作，调研组还赴邛崃市夹关镇临江农村社区、周河扁新村进行了学习考察和调研。
——准确把握和体现新村聚居点管理的客观规律，力求法规更加符合我市新农村发展的要求
法规立项确定后，法制委、法工委就及时组成了由相关委室、部门和立法专家参加的立法调研组，并依托市法学会的法律法学专业人才资源，着手开展收集资料和调查研究，力求准确把握我市新村聚居点管理的规律和体现出特色亮点，做好相关的理论准备。６月份，在通过深入调研获取大量第一手资料的情况后，形成了《城乡建设管理的雅安探索——“4·20”灾后重建新村聚居点管理的地方立法思考》的专题调研论文。该论文从新村聚居点管理地方立法的必要性、可行性、主要制度设计、需要关注和解决的问题等方面进行了充分的论证，被省人大《民主与法制建设》杂志全文刊登，获得了四川省“治蜀兴川”法治论坛一等奖，并被市社科联《重要成果专报》报送市四大领导班子参阅。该论文对我市灾后重建新村聚居点管理的认识和观点总结上升到了一定的高度，得到了省内法学专家的普遍认同和一致好评，从立法理论的角度验证了我市灾后重建自建自管的成功经验的可行性，验证了我们对中央、省委新农村建设和管理相关文件以及相关法律法规的正确理解、把握和运用，验证了新村聚居点管理的地方立法具有符合我市实际情况的科学性、特殊性和必要性。随后我们对这一理论成果进行了转化，圆满完成了对法规草案的修改和完善。
芦山县飞仙关镇凤凰新村
三、通过常委会审议，充分发挥代表和委员的作用
人大常委会立法，将法规草案提请市人大常委会议审议是人大在立法工作中主导作用的重要体现，也是人大代表参与起草和审议地方性法规的重要方式。人大常委会委员是代表中的代表，常委会委员参与立法，就是要充分表达和征集各方面的意愿，使各种意见和建议能够充分交汇和博弈。
常委会分别于８月30日和12月29日两次召开全体会议审议《条例（草案）》。委员们共提出意见和建议28条，涉及26个条文。会后，法制委员会逐条梳理研究委员们提出的意见和建议，能采纳的都尽量采纳并对条文进行修改，不能采纳的也认真细致做好解释工作，共采纳意见17条，涉及条文16条。对不能采纳的意见，通过当面解释、电话回复等方式向委员解释和反馈。对于委员提出的工作建议，法制委员会在会后及时整理，认真加以贯彻落实。这次新村聚居点管理立法的过程，充分发挥了代表委员在新村聚居点管理立法中的重要作用，凝聚了代表委员的集体智慧，是依法立法、民主立法、科学立法的一次成功实践。
宝兴县硗碛乡新场镇
四、全国人大和省人大的高度重视和大力支持
《雅安市新村聚居点管理条例》作为全省为数不多的创制性地方性法规，从立项之初就得到了省人大法制委、常委会法工委的密切关注，并根据立法的各个环节有针对性的给予支持和帮助，针对《条例（草案）》中有争议的难点部分，2016年11月15日省人大常委会立法调研组在省人大法制委主任委员史志伦的带领下，专程到雅安对我市新村聚居点管理进行立法调研。针对设区的市地方立法专门组成调研组进行实地调研，这对于省人大来讲还是第一次。2016年12月13日，省人大法制委员会史志伦主任委员又带领四川省、雅安市人大法制委员会、常委会法工委相关人员专程到北京全国人大常委会法工委就《条例（草案）》的存疑咨询意见。由全国人大常委会法工委法规备案审查室牵头，组织了由法规备案审查室、经济法室、国家法室、民法室等相关委室的领导和立法专家听取了我市《条例（草案）》的立法情况汇报。这是全国人大在立法法赋予设区的市地方立法权后第一次听取设区的市具体法规的立法情况，指导帮助设区的市研究解决立法中的具体问题。全国人大法工委立法专家对草案给予了充分的肯定，认为《雅安市新村聚居点管理条例（草案）》立足雅安地震灾后重建成果巩固和新村聚居点管理实际问题，选题新颖、针对性强，具有鲜明的雅安特色，作为设区的市，对新农村建设和管理进行地方立法具有探索和开创意义。省人大立法专家也给予了我们这个条例草案高度评价，认为我们这个条例草案属于地方创制性立法，制度设计科学，可操作性强，具有鲜明的灾后重建雅安特色，该《条例》的实施一定能更好的推动新村聚居点的管理和发展，对我们整个四川新农村建设具有普遍的指导和借鉴意义。同时，全国人大和省人大专家对《条例》草案也提出了中肯的修改意见和建议。根据专家的意见和建议，修改后的《条例（草案）》更趋于完善和成熟。
五、《条例》的特色及亮点
《条例》坚持三个“导向”。
一是坚持问题导向，针对新村聚居点管理中的重点难点问题进行制度设计，解决谁来管，管什么，怎么管的问题。二是坚持效果导向，注重可行性与可操作性，条例在起草过程中听取和吸纳了乡、镇、村组、新村聚居点，基层立法联系点，相关行政部门，全国人大、省人大立法专家和社会各界的意见和建议，确保条例规范能够行之有效，落地生根。三是坚持引领导向，充分利用地方性法规的立法权限，发挥居民主体作用，设立自主管理委员会，实现新村聚居点的民主管理、自我服务，推动新村聚居点管理工作的有序开展。
《条例》在三个方面走在全国前列。
在地震灾后重建成果巩固和提升方面的地方立法走在了全国的前列；在新村聚居点建设与管理方面的地方立法走在了全国的前列；在通过创制性立法赋予新村聚居点自主管理委员会法律地位方面走在了全国的前列。
《条例》的六大亮点。
亮点一：对新村聚居点自主管理委员会以法律的形式予以了确认，这是对我市在灾后重建新路子中群众广泛参与，自建自管新模式的总结提炼和肯定，并作为我市城镇化进程中新农村建设与管理的重要成果，在今后一个时期内将对新村聚居点的管理发挥更大作用。
亮点二：确定了“政府引导，居民主体，民主管理，自我服务”的原则，明析了政府和新村聚居点居民在新村聚居点管理中的责、权、利关系，突出了新村聚居点居民在新村聚居点管理中的地位和作用。
亮点三：理顺了新村聚居点内复杂的产权和管理主体之间的关系，对小区内的公共设施设备的运行、维护提供了法律保障，较好的解决了聚居点居民较为关切的问题，在新农村物业管理中具有较强的现实意义和示范效果。
亮点四：把居民管理公约作为新村聚居点管理的重要手段纳入条例规范，并对必要内容作了规定，体现了居民主体、民主管理、自我服务这一原则。管理公约体现了全体居民的集体意志，法规又为管理公约的执行提供了法律保障。
亮点五：对颇具争议的新村聚居点内的公共场地和零星土地的管理进行了明确，在不改变土地使用权属的前提下由全体居民共同决定，既有利于贴进农村居民的生活习惯，有效提高新村聚居点居民参与管理的主动性，又有利于公共场地和零星土地的利用，有利于聚居点的环境美化。
亮点六：明确了新村聚居点管理经费的来源，对自管委工作经费和自管委成员的工作补贴提出了明确的要求，解决有钱办事的问题，并通过条例规定予以保障。
作为我市在获得设区的市地方地立法权后第一部实体性法规、市人大常委会的第一部地方性法规，《条例》在我市的法治建设中具有里程碑意义。该《条例》的制定，标志着我市在运用法治手段建设管理灾后重建新村聚居点走在了全国的前列，同时为今后研究制定相应的地方性法规提供了宝贵的经验，具有示范和借鉴作用。我们相信，这部条例的实施必将在我市新农村建设和管理中发挥出应有的积极重大作用。
六、法规制定全过程回顾
●2016年5月3日，雅安市第三届人大常委会第六十九次主任会议讨论通过《雅安市人大常委会2016年度立法计划》，《雅安市新村聚居点管理条例（草案）》作为审议项目正式列入雅安市人大常委会2016年度立法计划。
●2016年6月初，雅安市人民政府作为草案起草人正式启动《雅安市新村聚居点管理条例（草案）》起草工作。2016年8月15日，雅安市人民政府第98次常务会议审议决定将草案提请市人大常委会审议。
●2016年6月至7月，雅安市人大法制委员会立法调研组深入各县（区）新村聚居点开展立法调研。
●2016年8月30日至31日，雅安市第三届人大常委会第三十八次会议听取农业工委对草案的审查意见，对市人民政府提请审议的《雅安市新村聚居点管理条例（草案）》进行初次审议。
●2016年9月9日，雅安市人大法制委员会、常委会法工委组织法学教授、律师、行政机关法制工作者、立法专家库专家成员召开《雅安市新村聚居点管理条例（草案）》专家论证会。
●2016年9月13日，雅安市人大法制委员会召开第三次全体会议，根据第三届人大常委会第三十八次会议上委员的审议意见和有关方面的建议对草案进行修改，形成草案一次审议修改稿初稿。
●2016年9月19日，面向市级机关、各部门、各县区人大、法制联系点、各新村聚居点以及人大代表并通过雅安人大网、北纬网、雅安日报等媒体开始公开征求社会各界对草案修改稿的修改意见和建议，同时送省人大常委会法工委征求意见。
●2016年10月10日至13日，市人大常委会组织由立法咨询专家参与的《雅安市新村聚居点管理条例（草案）》立法调研组赴8个县区，通过召开座谈会、实地走访等方式征求草案修改意见和建议。
●2016年10月，由市人大法制委员会雅安市新村聚居点管理立法调研组撰写的《城乡建设管理的雅安探索----关于“4.20”芦山强烈地震灾后重建新村聚居点管理的地方立法思考》调研文章获得2016年四川省“治蜀兴川”法治论坛一等奖。
●2016年11月15日，省人大常委会立法调研组在省人大法制委员会史志伦主任委员带领下，专程到雅安对雅安市新村聚居点管理立法进行调研。
●2016年12月13日，省人大法制委员会史志伦主任委员带领四川省、雅安市人大法制委员会、常委会法工委人员专程北京，到全国人大常委会法工委就条例草案咨询意见。全国人大常委会法工委立法专家对草案给予了充分肯定，认为《雅安市新村聚居点管理条例（草案）》立足雅安地震灾后重建成果巩固和新村聚居点管理实际问题，选题新颖，针对性强，作为设区的市对新村管理进行地方立法具有探索和开创意义，同时，对草案提出修改意见和建议。
●2016年12月29日，雅安市第三届人大常委会第四十二次会议听取市人大法制委员会关于《雅安市新村聚居点管理条例（草案）》审议结果的报告，对条例草案进行二次审议。
●2017年1月6日，雅安市委常委会四届二次会议审定同意《雅安市新村聚居点管理条例（草案）》二次审议修改稿。
●2017年1月8日，雅安市第三届人大常委会第四十三次会议表决通过《雅安市新村聚居点管理条例（草案）》。
●2017年3月19日，四川省人大常委会第三十二次会议批准《雅安市新村聚居点管理条例》，该条例自2017年7月20日起施行。
（作者简介：吴雅明，雅安市法学会会长，市三届人大常委会委员、市三届人大法制委副主任委员。李晓辉，雅安市法学会会员，雅安市人民检察院检察员）